Pressupostos

és tan important, però?

Antoni Soy, professor honorífic d’economia de la UB, té també una trajectòria destacada en la política i la gestió al si de l’administració. Què pot passar si es fa una pròrroga? Primer de tot, diu, cal desmitificar l’aprovació del pressupost inicial. “Tant el govern de torn com el sistema mediàtic li donen més importància de la que té. Realment, té una importància política –teòricament explicita les polítiques de despesa i d’ingressos fiscals que el govern vol dur a terme–, però també té molt de propaganda del govern i dels partits que diuen que poden influir en el pressupost, ja que els seus vots són necessaris per aprovar-lo.” I afegeix una segona reflexió. Una cosa és el pressupost d’inici i una altra el que s’acaba executant: “Durant el període pressupostari es produeixen tants canvis, en general, que en acabar l’exercici el pressupost executat pot ser –i generalment ho és–, molt diferent del que es va aprovar al començament.” I posa un exemple de fins a quin punt es pot arribar a fer el que es vol –ja ens entenem–: “Només cal que pensem en la covid i tots els canvis que es van haver de fer per fer front a unes despeses i, per tant, unes modificacions pressupostàries que evidentment no s’havien pogut preveure. I el mateix es pot dir de la situació actual de crisi múltiple, o policrisi, com l’han anomenat alguns.”

Per la seva banda, Oriol Amat, catedràtic d’economia financera i rector de la Universitat Pompeu Fabra, posa l’èmfasi en el paper de full de ruta del pressupost: “Que no s’aprovi el pressupost en un any amb crisi econòmica és un problema. Sobretot, perquè dificulta enormement l’aplicació de polítiques que permetin estimular l’economia i corregir els desequilibris més rellevants. De tota manera, encara que sigui molt més complex aplicar aquestes mesures, si hi ha consens al Parlament, la major part de les polítiques sí que es poden dur a terme.” Parla de consens. Més endavant ho reprendrem. Josep González i Calvet és professor de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona. Coincideix amb Amat: “La pròrroga del pressupost d’una institució pública no és gairebé mai una bona notícia. Es perd un grau molt important de la discrecionalitat en la despesa i, per tant, hi ha pèrdues significatives en els marges de llibertat d’actuació de la institució. La pròrroga dels pressupostos de la Generalitat, per tant, elimina la possibilitat de fer canvis en profunditat en l’estratègia de política fiscal i en l’estratègia de desenvolupament del país, en la mesura que estigui condicionada per la iniciativa o els estímuls del sector públic.” D’altra banda, el pressupost té una inèrcia molt important i en molt bona part no és més que l’actualització de partides d’anys anteriors. Per posar un exemple, els salaris o les despeses de funcionament i de manteniment. Són indispensables per al funcionament dels serveis públics. “Les prestacions econòmiques com subsidis o pensions també tenen molta inèrcia, ja que normalment estan causades per situacions permanents”, segueix explicant. “En poques paraules, la discrecionalitat –la llibertat de decidir– del govern només es pot aplicar a una petita part del pressupost, com a molt a una quarta part. En cas de pròrroga, aquest marge d’acció és molt més reduït, tot i que hi ha molts subterfugis que permeten mitigar el problema.”

Tornem a la noció de pròrroga, i a la pregunta clau: què es pot fer i què no, amb una pròrroga? Ens ho explica també Oriol Amat. “Quan no es pot aprovar un pressupost i es prorroga el de l’any anterior, el que es fa és que les despeses que són recurrents, com els salaris dels funcionaris o els lloguers dels edificis, per exemple, se segueixen pagant en l’exercici amb pressupost prorrogat. Aquelles despeses o inversions que es referien concretament a l’exercici anterior, ja no es repeteixen. Per exemple, si en l’any anterior es va adquirir un vehicle, d’acord amb el pressupost que es va aprovar en l’anterior exercici, en l’any següent amb pressupost prorrogat ja no es pot adquirir.”

El pressupost es prorroga amb un decret del govern en què, d’acord amb la normativa vigent –autonòmica i estatal–, es concreta en què i com es podrà actuar mentre estigui prorrogat. Antoni Soy ens proposa bussejar en el decret 272/2019, de 23 de desembre, pel qual s’estableixen els criteris d’aplicació de la pròrroga dels pressupostos per al 2017 mentre no entressin en vigor els del 2020. El trobareu aquí https://portaljuridic.gencat.cat/ca/document-del-pjur/?documentId=864994 . Pensem que els pressupostos del 2020 es van aprovar l’abril d’aquell any, i que tancava un període de tres anys de pressupostos prorrogats. Tres!

Respon Antoni Soy sobre el marge de maniobra d’una pròrroga. “Es poden fer les modificacions pressupostàries que estan previstes a la normativa, com ara transferències, ampliacions de crèdits, incorporació de romanents, amb les limitacions que es puguin imposar en el decret de pròrroga. Pel que fa als crèdits extraordinaris cal, com sempre, l’aprovació del Parlament.” Quant a les despeses finançades amb ingressos finalistes, és a dir, ingressos procedents d’altres administracions –i que financen conceptes de despesa de manera directa o específica–, diu: “Normalment es prorroguen per l’import ajustat a la consignació pressupostària per a l’exercici 2023 de l’administració d’origen, sense que, en cap cas, això suposi un import superior al crèdit inicial del 2022.”

3.000 milions més

El govern de Pere Aragonès ha fixat en 33.113 milions d’euros el sostre de despesa per al 2023, la qual cosa representa un 10% més que els comptes vigents. Traduït: l’administració catalana podria gastar-se 3.098 milions d’euros més que no pas el 2022. Prorrogar els pressupostos no hauria de voler dir “perdre” aquests diners que es volen gastar. Segueix Soy: “Sí, hi ha mecanismes per ampliar els pressupostos, les modificacions pressupostàries que dèiem. No m’atreveixo a dir, i no estic segur que ningú ho pugui fer ara mateix, en quina quantitat. Seran 3.000 milions? Menys? Més? Dependrà també dels imprevistos que puguin sorgir, per exemple, de si hi ha un empitjorament de la crisi que afecti les persones –i/o les empreses– i que faci –o no– imprescindible actuar d’urgència.”

Si parlem de calés, n’hi ha uns que s’esperen amb candeletes. Són els dels fons Next Generation, el pla de reconstrucció pactat pels països membres de la UE per la crisi –a tots nivells– que ha desencadenat la covid. Novament, hi ha mecanismes. Si durant l’execució del pressupost es produeix un ingrés que no ha estat recollit en el pressupost inicial aprovat pel Parlament, s’haurà de modificar per afegir l’import de l’ingrés a la partida o partides pressupostàries corresponents. L’augment que caldrà reflectir en el pressupost afectarà tant els ingressos com les despeses, “a fi de tornar a l’equilibri entre els dos estats del pressupost”, diu Soy.

El cost del centralisme

Sobre els 3.000 euros “de més” del pressupost d’aquest 2023, i la possibilitat de perdre’ls si hi ha una pròrroga, Oriol Amat diu: “No necessàriament s’ha de perdre ni un euro. Tot i que els tràmits són molt més complexos es pot trobar la manera. Ara bé, es requereixen consensos entre el govern i l’oposició per tal que no es bloquegin les mesures concretes.” I quant als Next Generation: “Abans de trobar-nos en la situació actual, en què el govern ha anat perdent suports, els fons Next Generation ja no estaven arribant com caldria al país i al teixit empresarial, sobretot a les petites i mitjanes empreses. Els principals problemes són conseqüència del centralisme per part de l’Estat en la gestió dels fons i del retard en les convocatòries. Fa mesos que les empreses estan molt desanimades per com està funcionant això, que havia despertat moltes esperances que no s’estan complint. A més, un cop es publiquen les convocatòries d’ajuts, els terminis per demanar-los són molt curts, en molts casos de dues setmanes, i es fa molt difícil, especialment per a les pimes. Per tant, el centralisme, els retards i la burocràcia generen els principals problemes. No oblidem que el 2021, Catalunya només ha rebut el 7,8% dels fons europeus de l’Estat, tot i representar el 19% de l’activitat econòmica i el 16% de la població. Cal que la Generalitat tingui més capacitat d’influència i decisió i, fins ara, no ha estat així.”

L’art del consens

Oriol Amat ha fet servir el terme consens per poder fer canvis si el pressupost està prorrogat. Antoni Soy hi torna a treure importància: “Amb un pressupost prorrogat, el govern pot fer moltes coses, com ja hem vist, sense la necessitat que siguin aprovades pel Parlament. Hi ha l’excepció dels crèdits extraordinaris i dels suplements de crèdit, que sí que ho requereixen.”

D’altra banda, no tenir el nou pressupost per a l’1 de gener del 2023 no vol dir que no es pugui aprovar més endavant “amb el suport necessari”. “Vista la situació actual, no sembla que el govern pugui comptar amb el suport de la dreta (PP, Cs, Vox), ni tampoc, ara com ara, amb el de Junts ni la CUP. Per tant, tot queda en mans, sembla, de les relacions que es vulguin –o puguin– establir entre ERC, el PSC i els comuns, tenint en compte que hi ha eleccions municipals d’aquí una mica més de mig any, i de l’interès o necessitat que tinguin, uns i altres, que hi hagi eleccions autonòmiques avançades.” Un munt de peces de trencaclosques damunt de la taula. Rebla Oriol Amat: “Sempre és millor tenir majories fortes i estables per afrontar els grans reptes. Si tu estàs dèbil un altre aprofitarà la situació i perdràs oportunitats.”

Buscar l’acord per a tot

Josep González Calvet coincideix amb Amat: “Sobre el paper una pròrroga no permetria fer cap canvi. En el cas de les inversions, només permetria fer les projectades i pressupostades anteriorment per a diversos exercicis. També es podrien dur a terme aquelles inversions que a causa dels retards no s’han pogut acabar en l’exercici anterior i, per tant, per a les quals no s’han gastat tots els fons, però tampoc se n’hi podrien afegir. També es podrien fer inversions de caràcter extraordinari, per raons d’urgència o catàstrofe. Quant a les despeses de personal, no se’n podria contractar de nou, excepte que vinguessin de processos de selecció iniciats en anys anteriors. Només es podria suplir el personal que es jubilés o marxés. No es podrien convocar oposicions ni contractacions laborals noves de cap mena. De nou, però, una situació de necessitat urgent permetria fer noves contractacions, per procediments extraordinaris, com va passar el 2020/21 arran de la pandèmia.”

És cert, diu, que hi ha un seguit d’actuacions molt limitades però que poden ampliar-se molt si s’arriba a acords concrets amb altres formacions. “Es tractaria d’anar fent lleis concretes sobre cada qüestió. Per exemple, una llei que canviés l’escala autonòmica de l’IRPF per compensar la inflació, o una llei de renda mínima per a famílies monomarentals i que, al mateix temps, establís un impost per finançar-la. O una llei que establís nous incentius per instal·lar panells solars en habitatges privats... No hi ha límit en aquest tipus de modificacions. No cal ni més ni menys que la majoria parlamentària puntual per aprovar cada iniciativa. El problema d’aquesta via és que molt probablement el govern no podria implementar la seva estratègia de forma completa i coherent. Per fer això, justament, cal un nou pressupost.”

Hem vist que hi ha partides que es poden ampliar de manera extraordinària si hi ha una necessitat justificada, n’hi ha d’altres en les quals el control de la despesa és molt flexible. “De fet, si es comparen els pressupostos i la seva execució en anys anteriors, es veu que les despeses han superat sistemàticament les pressupostades, moltes vegades més del 10%, tot i que uns quants anys els pressupostos s’han prorrogat.” Així que en el cas dels 3.000 milions “de més” que es volen gastar el 2023, d’una manera o altra es gastarien, “però s’acabaria fent en partides preexistents, no en noves partides”. “Això no implica que la despesa no es faci en allò que es creu necessari, sinó que queda immersa en altres partides, dissimulada, sense poder-ne fer l’ús propagandístic que permetria un programa de despesa nou.”

La situació es veu enterbolida pel desequilibri. “La minoria parlamentària és molt petita i només tindrà capacitat per tirar endavant alguns acords. No podrà, en cap cas, seguir una estratègia pressupostària pròpia prou coherent i molt probablement no podrà dur a terme polítiques anticrisi de prou entitat. Però les variables que entren en els pactes són tantes –governabilitat i pressupostos a Madrid, rivalitats personals ERC-PSOE-Junts, baralles internes a Junts, els imponderables de la guerra d’Ucraïna...– que és molt difícil fer un bon pronòstic. En tot cas, si la crisi econòmica acaba sent molt profunda, la pròrroga del pressupost acabarà sent un problema greu per a Catalunya, ja que amb una minoria tan exigua hi ha poc marge de maniobra parlamentària.”